Les dernières lois de décentralisation ont généré bon nombre de doublons administratifs. L’Expansion les a recensés.
Le mammouth à dégraisser, le mille-feuille à effaner, les agents à redéployer… Depuis deux décennies, des centaines de livres et de rapports détaillent par le menu les économies à réaliser dans le secteur public. Pour terminer à la corbeille. Les dépenses publiques augmentent inexorablement. En hausse de 60 % depuis 1999, elles avoisinent 1 200 milliards d’euros. Et le régime minceur prescrit par la loi de finances 2014 (- 15 milliards d’euros) paraît peu ambitieux au regard du phénomène.
Reste à savoir où tailler pour ne pas trop écorner le service public. Pierre-Mathieu Duhamel, l’ancien directeur du Budget, s’est plié à l’exercice pour l’institut Montaigne. Au bout du compte et de ses décomptes, il arrive à la coquette somme de 60 milliards d’économies annuelles, réalisables d’ici à 2018. Pêle-mêle, 9 milliards ponctionnés sur la masse salariale, autant sur le logement, sans oublier les coupes dans les prestations sociales. Facile à écrire, délicat à faire voter. « La notion de dépenses inutiles et de gâchis public est discutable à l’infini », admet Pierre-Mathieu Duhamel.
A l’infini ? Peut-être pas. Un type de gâchis semble incontestable : il s’agit des doublons administratifs, apparus au fil des lois de décentralisation, redoutables machines à empiler les structures. Comme le montre « L’Expansion », des bataillons de fonctionnaires font et refont la même chose. En double, voire en triple.
Investissements: à Marseille, deux structures vouées à la Méditerranée
Trentes mètres les séparent. Ils ont ouvert leurs portes cette année et sont dédiés à la Méditerranée. Leurs bâtiments sont spectaculaires : un écrin en dentelle de béton pour l’un, une agora sous-marine pour l’autre. Des expositions, des conférences, des projections et des colloques y sont organisés.
Officiellement, la ressemblance s’arrête là : le Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (Mucem), créé sous l’égide de l’Etat, et la villa Méditerranée, bâtie par le conseil régional, auraient des missions bien différentes. Sauf que la seconde a été lancée au milieu des années 2000, quand l’Etat semblait sur le point d’abandonner son projet de musée. Mais quand la construction du Mucem a finalement été confirmée, la région a maintenu son projet. Le contribuable, lui, paie : 184 millions d’euros pour le musée, 70 millions pour la villa.
Et aussi
Ligne TGV Est : construction de deux gares à 20 kilomètres de distance. Corbeil-Essonnes et Evry : deux stations d’épuration mitoyennes, dont la rénovation n’a même pas pu se faire de façon concertée.
Agences de l’État: les compétences se chevauchent
Les Français aiment le Marais poitevin, ses canaux verdoyants, sa campagne giboyeuse, ses belles bâtisses de pierre blonde. Ils l’aiment tellement qu’au fil des années l’administration a multiplié les agences – ces entités financées par l’Etat qui exercent pour son compte des missions de service public – chargées de veiller sur l’équilibre écologique de ce paradis perdu. Dernière-née, en 2010, l’Etablissement public du Marais poitevin.
Problème, l’agence de l’eau Loire-Bretagne est aussi chargée de la politique de sauvegarde des zones humides. Tout comme le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, les directions départementales des territoires (DDT) des Deux-Sèvres, de Charente-Maritime et de Vendée, ainsi que les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) du Centre, du Poitou-Charentes et des Pays de la Loire. Beaucoup de monde au chevet de ce territoire de seulement 100 000 hectares.
Un exemple de chevauchement des compétences dans la nébuleuse des opérateurs sur lesquels s’appuie l’Etat. L’inspection générale des Finances en a dénombré 1 244, qui représentent 20 % des dépenses de l’Etat.
Export: Fabius s’en mêle aussi
Pour aider les entreprises à exporter, il y avait déjà Ubifrance, les chambres de commerce, les agences des régions et des grandes villes, les Direccte, Oséo (absorbé par la Banque publique d’investissement), la Coface ou encore des agents de la direction générale du Trésor. Dans le cadre de la modernisation de l’action publique, le gouvernement tente depuis quelques mois de mettre de l’ordre dans ce mille-feuille. Las… Le ministère des Affaires étrangères, sous la houlette de Laurent Fabius, en a rajouté une couche : il a créé en mars une » direction des entreprises » pour appuyer leur développement à l’international.
Et aussi
Lors de l’été 2012, le gouvernement a instauré dans chaque région un commissaire au redressement productif, qui est chargé d’épauler les entreprises en difficulté. Une mission qui incombait déjà aux Direccte…
TVA: le fisc ou la douane?
Made in… où ? Avant de prélever la TVA, les services de l’Etat se posent immanquablement cette question. Pour une raison simple : les produits en provenance de pays membres de l’Union européenne supportent une taxe prélevée par les agents des impôts (DGFiP), ceux venant de plus loin – des zones dites extracommunautaires – relèvent du service des douanes. Donc deux réseaux comptables, deux systèmes informatiques. A l’arrivée, toutes ces taxes terminent leur course dans la grande caisse de l’Etat, mais après un parcours sinueux et bien coûteux.
Collectivités: + 10,8%
C’est la hausse des effectifs de la ville de Carcassonne en dix ans. Sur la même période, ceux de la communauté d’agglomération ont été multipliés par trois. Aucune raison de penser que la cité fortifiée soit la seule dans ce cas.
Le capharnaüm des structures d’emploi locales
Brandissant la clause de compétence générale, toutes les collectivités veulent piloter leur propre antenne chargée de promouvoir l’emploi sur leur territoire. Quand l’une met l’accent sur les jeunes, l’autre s’occupe des chômeurs de longue durée. Et ces cellules doublonnent avec les services de l’Etat : Pôle emploi, l’Unédic et l’Afpa. Joli capharnaüm !
« Impossible de disposer d’une vue générale de l’action publique sur un territoire donné », attaque Bertrand Martinot, l’ancien délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle au ministère du Travail. Ainsi, les Maisons de l’emploi, nées en 2005 et financées par de l’argent public, jouent le même rôle que Pôle emploi. Dans l’agglomération nantaise, elles sont huit. Celle du quartier Bellevue, avec sa douzaine d’agents, est située à une centaine de mètres d’une grande agence Pôle emploi…
Développement local: 75 intervenants par région en moyenne
Qui s’occupe du développement et de la promotion économiques de la région bordelaise ? Bordeaux Gironde Investissement (BGI), bien sûr, qui compte à son conseil d’administration la mairie, l’agglomération, le département, la région et les chambres de commerce. Mais pas uniquement, car chacune de ces structures dispose de son propre service d’appui aux entreprises. A quoi s’ajoutent Aquitaine Développement Innovation – une agence régionale -, plus des petites agences couvrant chacune une partie de l’agglomération, et des agences sectorielles, sur le numérique par exemple.
Selon un récent rapport de l’inspection générale des Finances (IGF), la région a la médaille d’argent au palmarès de l’empilement de structures dédiées à l’attractivité du territoire et à l’accompagnement des entreprises : 94 organismes. C’est plus que l’Ile-de-France !
Nombre d’acteurs locaux du développement économique
Régions
Rhône-Alpes 134
Aquitaine 94
Nord-Pas-de-Calais 93
Ile-de-France 88
Picardie 86
Languedoc-Roussillon 82
Paca 78
Lorraine 58
Champagne-Ardenne 39
Alsace 36
Moyenne 75
Source: IGF
« Nous nous connaissons tous, les rôles de chacun sont bien définis, et cela fonctionne », assure toutefois Robert Ghilardi de Benedetti, le patron de BGI. Une chose est sûre : comme un peu partout en France, cette accumulation coûte cher. En comptant uniquement les personnels des collectivités et ceux des agences régionales, et en laissant donc de côté une myriade de petites structures, les inspecteurs des finances ont dénombré 15 000 emplois affectés à ces missions dans le pays, pour un coût annuel de 900 millions d’euros. Vertigineux, alors qu’ »il est difficile d’identifier des justifications à un maillage territorial si dense », affirme l’IGF.
Mais le plus absurde est que 20 % seulement de ces moyens sont affectés à la relation directe avec les entreprises : 30 % servent uniquement à assurer la coordination entre ces différentes structures publiques, auxquelles il faut aussi ajouter les différents intervenants de l’Etat (services déconcentrés, pôles de compétitivité, etc.) ! Les 50 % restants servent à l’instruction des dossiers : un volume important, dû en partie à la multitude d’aides versées par tous ces organismes.
Fonds social européen
250. C’est le nombre d’organismes chargés de distribuer les crédits du Fonds social européen en France. Un record en Europe. Au Royaume-Uni, ils sont une cinquantaine, et moins d’une dizaine en Espagne.
Trop de musiciens dans la gendarmerie
250. C’est le nombre d’organismes chargés de distribuer les crédits du Fonds social européen en France. Un record en Europe. Au Royaume-Uni, ils sont une cinquantaine, et moins d’une dizaine en Espagne.
Environnement: deux réseaux de l’Etat sur le terrain
Pourquoi existe-t-il, dans chaque région, deux réseaux placés sous la tutelle du ministère de l’Environnement ? D’un côté, les directions régionales de l’Ademe (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), de l’autre, les Dreal (direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement) ? La Cour des comptes n’a pas trouvé de réponse satisfaisante à la question : « La convention signée en 2009 n’a pas suffi à clarifier les rôles respectifs de l’agence et des services déconcentrés, ainsi que leur articulation sur le terrain », relèvent les magistrats.
Certes, leurs missions diffèrent en partie, mais, en pratique, le réseau de l’Ademe a été mis en place à un moment où les Dreal n’existaient pas. « Aujourd’hui, leur coexistence est source d’inefficacité. Sur certains dossiers, il arrive que le préfet et les Dreal défendent une position, quand les services de l’Ademe préconisent une autre solution », soupire un spécialiste de la question.
Aides sectorielles: surdose de compensations pour les buralistes
afp.com/Flore Giraud
« L’argent public n’est pas suffisamment orienté vers les enjeux de la compétitivité : ni les secteurs d’avenir ni ceux soumis à la concurrence internationale ne sont aidés prioritairement », accusent les têtes chercheuses de l’inspection générale des Finances, dans un récent rapport sur les aides publiques sectorielles.
Certains secteurs bénéficieraient de coups de pouce financiers dans des proportions largement supérieures à leur poids dans l’économie française. Tout dépend de la puissance de leur lobby.
En première ligne : les débitants de tabac, particulièrement choyés. Sur le papier, les quelque 27 000 buralistes sont effectivement les premiers à pâtir de la baisse de la consommation de tabac provoquée par l’envolée de la fiscalité, et donc des prix. Près de 3 milliards d’aides publiques leur auraient cependant été versées depuis 2004, d’après l’IGF. Et une enveloppe de 250 millions d’euros pour la seule année 2013, soit deux fois et demie plus que les aides à l’innovation versées par Oséo et Bpifrance.
Au total, les buralistes bénéficieraient de sept aides financières, dont une participation de l’Etat, au régime complémentaire de retraite. Tout ça pour quoi ? La part des débitants réalisant plus de 1 million d’euros de chiffre d’affaires a doublé entre 2002 et 2011, tandis que leur rémunération moyenne aurait progressé de 67 %… contre une hausse de 10 % pour le salaire moyen des Français.
Culture: la note salée des grands chantiers
Près de cinquante ans après le scandale des abattoirs de la Villette, un autre chantier public, pratiquement sur les mêmes lieux, fait bouillir le milieu politique et culturel. En attendant que les contribuables ne s’en mêlent. La Philharmonie, un projet géant comme les aime la République : une salle de concerts de 2 400 places, intégrée dans un ensemble superlatif (salles de répétitions, espaces pédagogiques et techniques…). Après l’opéra Garnier et Bastille, Pleyel, en avait-on vraiment besoin ?
Première hypothèse financière avancée en 2001 par celui qui deviendra le patron du projet, Laurent Bayle : 111 millions d’euros. Il y a tout juste un an, un rapport sénatorial pudiquement intitulé « Une dérive préoccupante » détaille les dérapages du coût de ce « Beaubourg de la musique », selon l’expression de l’architecte Jean Nouvel, dont les Ateliers (AJN) ont remporté le concours. En 2006, le projet est approuvé par le maire de Paris, Bertrand Delanoë, et par Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la Culture du gouvernement Villepin, qui financeront chacun 45 % du budget, la région Ile-de-France apportant les 10 % restants. Evaluation du préprogramme : 173 millions d’euros. Actualisation des coûts : 204 millions en octobre 2007 ; 276 millions en janvier 2009 ; 347 millions en décembre 2009 ; 336 millions en octobre 2011 ; enfin, 386 millions en octobre 2012 en raison de « surcoûts identifiés de 50 millions ».
Explications avancées : minoration délibérée des montants pour décrocher l’approbation du programme, stop and go sur le chantier, inflation des prix de la construction, respect de l’intégralité du projet, nouvelles dépenses de sécurité… Mais la construction se poursuit et, si tout se fait au rythme de la musique, un chef d’orchestre donnera le premier coup de baguette à l’automne 2015. Le constat le plus surprenant (consternant ?) de ce rapport sénatorial est que cette dérive financière de 65 % (+ 89 % sur la base des dernières prévisions) reste finalement dans la ligne de l’inflation des coûts que l’on observe sur les grands chantiers culturels.
Et aussi
+ 39 % pour le musée Picasso; + 48 % pour l’aile Sully du Louvre; + 84 % pour la cité de l’Architecture.
Entreprises: Les aides à la création, combien de divisions?
Il bute sur les termes, écorche les noms, s’emmêle dans les dates, pour conclure en ces termes : « Au fond, l’Etat aide les créateurs d’entreprise, mais il cache son argent dans tous les coins. » Président fondateur de la start-up spécialisée dans les services médicaux PatientsWorld, Denis Granger ne fait pas partie de ces patrons « statophobes », enclins à critiquer l’administration. Avec l’ingénuité de l’intellectuel cartésien, il confesse tout simplement ne pas comprendre l’empire kafkaïen des aides à la création d’entreprise. « Remplir les dossiers, trouver le bon interlocuteur, respecter les procédures. La course à la subvention occupait environ un tiers de mon temps à mes débuts. »
Son parcours commence à la région, plus précisément au Centre francilien de l’innovation. Il y obtiendra 24 000 euros. Il passera ensuite par le département de Paris, qui se montre généreux avec ses entrepreneurs innovants : 28 000 euros au titre du PIA (Paris innovation amorçage). Sans oublier l’aide du pôle de compétitivité Cap Digital, d’un montant de 39 000 euros. « Chaque interlocuteur croisé vous donne des tuyaux pour obtenir une nouvelle aide dont il n’est pas responsable. Désormais, un secrétaire général s’occupe des aides et y consacre la moitié de son temps. » Un demi-poste sur… huit salariés. Dernier dossier, qui a été déposé auprès de l’Etat cette fois : le crédit impôt recherche, appelé aussi « formulaire 2069-A ».
Conjoncture locale
5. Le nombre de services chargés d’études sur la conjoncture économique des régions : les directions régionales de l’Insee, des services fiscaux et de la Banque de France, les Direccte et les chambres de commerce.
Cafouillage dans le renouvelable
Mais qui fait quoi ? Qui décide quoi ? Sur le papier, c’est le ministère de l’Ecologie qui pilote le développement des énergies renouvelables. Reste que la Commission de régulation de l’énergie (CRE), structure publique indépendante, est chargée d’établir le cahier des charges des appels d’offres et de donner un avis sur les candidats. Un partage qui entretient la confusion. Lors d’un appel d’offres sur l’éolien en mer, en 2011, sur le site de Saint-Brieuc, le ministère n’a observé aucun des avis de la CRE, retenant le plus cher de la liste.
Apprentissage: Quand l’Etat se réengage
L’apprentissage a été attribué aux régions dès le premier acte de la décentralisation, en 1983. Mais, au cours des années 2000, le nombre d’apprentis commence à stagner. Jean-Louis Borloo, ministre du Travail, en fait une priorité gouvernementale, alors que l’Etat n’a plus la main sur ce dossier. Qu’à cela ne tienne : le gouvernement trouve une astuce pour augmenter la taxe d’apprentissage, normalement dévolue aux régions, empoche la différence, et crée un « fonds national de développement de l’apprentissage ». Les préfets sont alors missionnés pour aller négocier avec les conseils régionaux une augmentation du nombre de places. Le dispositif prendra encore de l’ampleur à partir de 2011. Etonnant, pour une compétence à laquelle l’Etat avait renoncé !
Et aussi
L’Etat a confié la formation des chômeurs aux régions en 1993. Sans réussir à mettre de l’ordre dans son financement, éclaté entre les régions, Pôle emploi, les missions locales, les Opca, etc. Et sans renoncer à cette compétence : en 2011, il a créé son propre dispositif, le contrat d’accès à la formation, et il vient de décider d’augmenter les formations sur les métiers en tension.
Protection sociale: Le grand bazar des guichets
L’action sociale, ce sont toutes les aides versées au-delà des allocations légales (RSA, allocation handicapé…) : aides d’urgence pour les plus défavorisés, portage de repas, etc. Un véritable maquis, tant les organismes sont nombreux. Il y a bien sûr les centres communaux d’action sociale, mais aussi les départements, les caisses d’allocations familiales, d’assurance-maladie ou de retraite. « Il peut y avoir des interventions dans les mêmes domaines, voire auprès des mêmes personnes, car ce sont des tuyaux indépendants les uns des autres », constate un expert sur ce sujet.
Et aussi
C’est un chantier auquel personne ne s’est jusqu’ici attaqué : le recouvrement des cotisations acquittées par les entreprises. Tandis que Bercy collecte la TVA et la CSG, les Urssaf s’occupent des cotisations sociales. Tous deux s’intéressant à la même assiette, les salaires, ils demandent chacun les mêmes informations, et organisent chacun des contrôles. Sans toujours se coordonner.
Sport: Volapük à tous les étages
Les concours administratifs devraient comporter une épreuve de diction. En particulier pour les candidats désireux d’intégrer les services des sports. Dans son rapport sur l’organisation territoriale, la Cour des comptes détaille sans rire – pas le genre de la maison – les empilements de directions chargées des activités et des infrastructures sportives. Allergiques aux sigles, s’abstenir : les services régionaux de la DRJSCS (issue des anciennes DRDJS et d’une partie des Drass) voisinent avec les services départementaux des DDCS et des DDCSPP et certains services communaux chargés du contrôle des équipements sportifs, sans pour autant empiéter sur le CNDS, le Centre national pour le développement du sport. Question : combien de fois apparaît la lettre D dans la phrase ci-dessus?
Les pistes antigaspi: la fusion des collectivités pour rationaliser la décentralisation
Communes, intercommunalités, départements, régions… Et revoilà la sempiternelle complainte du mille-feuille territorial. L’acte III de la décentralisation, avec la création des métropoles, qui vient d’être voté au Parlement, fait passer en douce l’idée de fusion de certaines collectivités.
A Lyon, le projet est bien entamé, et la métropole lyonnaise devrait voir le jour en janvier 2015. La communauté urbaine du Grand Lyon, qui regroupe déjà la ville et 58 communes limitrophes, devrait ainsi fusionner avec le conseil général du Rhône sur pratiquement les trois quarts du département. En clair, toutes les compétences relevant du conseil général sur cette portion de territoire seront transférées à la nouvelle « métropole lyonnaise ». Les routes, la gestion des collèges, l’insertion, la promotion économique…
« Un chantier titanesque, puisque la communauté de communes va doubler de taille en absorbant quelque 4 000 fonctionnaires du conseil général », précise l’artisan du projet, Benoît Quignon, directeur du Grand Lyon. Toute la politique sociale – le versement du RSA, de l’aide personnalisée d’autonomie ou de l’allocation aux personnes handicapées – sera désormais assurée par la métropole.
Quant aux autres domaines d’activité où les compétences doublonnaient, les équipes seront fusionnées. « Pour tous les travaux routiers, nous n’aurons plus qu’un seul bureau d’études », explique Benoît Quignon. Pour l’instant, les élus locaux refusent d’avancer le moindre chiffre concernant les économies potentielles liées à cette fusion. Un objectif, cependant : augmenter la productivité des fonctionnaires de la future métropole de 2 % par an.
http://lexpansion.lexpress.fr/economie/gaspillage-de-l-argent-public-des-doublons-a-foison_414500.html#xtor=AL-241
